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布莱顿临什么海:学校安全风险管理问题与优化策略

来源:原创论文网 添加时间:2019-10-01

布莱顿西服 www.ybzmtt.com.cn   摘要:学校安全作为公共安全的重要议题, 越来越受到社会各界的重视与关注。风险防控意识薄弱、风险防控政策制定有瑕疵、风险防控政策执行有偏差、风险防控联动不力等是当前学校安全风险防控存在的主要问题, 主要原因是:对学校安全的重要性认识不到位, 存在认知偏差;顶层设计不到位, 指导不力;培养体系不完善, 安全工作者专业化程度低。为此, 提出如下完善学校安全风险防控、提高学校安全治理水平的对策建议:坚持以生为本, 牢固树立正确的学校安全观;加强顶层设计, 完善学校安全风险防控配套政策;明确权责分配、加强政策沟通, 矫正政策执行偏差;注重部门联动, 完善协作体系。

  关键词: 风险防控; 公共安全; 学校安全; 学校治理;

  学校安全风险防控是通过采取各种方法和措施, 对可能导致学校安全问题的风险, 进行识别、评估和应对, 以最大限度减少风险事件发生的可能性, 降低风险损害的一系列预防和管控行动。合理、规范的学校安全风险防控, 能够有效规避风险、控制风险和处置风险, 维护学校运行秩序, 保障学生安全健康成长。

  2017年4月, 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议, 指出中小学和幼儿园安全事关广大学生健康成长和亿万家庭幸福, 要把保障学校安全放在公共安全的突出位置, 把校园建设成最阳光、最安全的地方。[1]随后, 《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》 (国办发[2017]35号) (以下简称《意见》) 印发, 提出加快形成学校安全风险预防、管控与处置体系, 切实维护师生人身安全, 保障校园平安有序, 促进社会和谐稳定。[2]2019年1月, 习近平总书记进一步强调, 坚持底线思维, 增强忧患意识, 提高防控能力, 着力防范化解重大风险, 保持经济持续健康发展和社会大局稳定。[3]学校是育人的场所。在传统社会中, 学校往往被称作传播知识和培育人才的“圣地”或“净土”。随着时代的发展, 学校与社会的联系日益密切, 学校安全被纳入公共安全的重要议题, 学校安全风险防控成为社会各界广泛关注的热点话题。

学校安全风险管理问题与优化策略

  近年来, 各级政府和各类学校, 在学校安全风险防控方面进行了诸多探索, 学校安全风险防控工作取得明显进展。然而, 实证研究①显示, 目前学校安全风险防控实践中比较普遍的现象是, 在全国许多省市, 学校安全风险防控尚处于起步阶段。与《意见》等对学校安全风险防控政策要求相比, 还存在一定差距。这在风险防控意识确立、防控机制和制度建设等方面, 表现得尤其突出。本文拟就当下中小学学校安全风险防控中存在的主要问题及成因进行分析, 并提出相应的改进对策, 以期完善学校安全风险防控, 提高学校安全治理水平。

  一、学校安全风险防控问题梳理

  (一) 风险防控意识薄弱

  在学校安全风险防控领域, 风险防控意识指向安全风险事件未发生时, 各类学校安全工作者对于当下所处学校安全状况的主观判断和评估, 以及对未来一段时期内学校安全风险的感知和预警反应。学校安全风险防控意识既是学校安全工作者安全素养构成的核心因素, 也是学校安全风险防控中脆弱的“链条”。

  第一, 在教育行政组织层面, 安全工作者的责任意识和法治意识不足。其中, 在责任意识方面, 部分职能部门工作者认为学校安全是安全科室的职责, 与业务部门关系不大, 存在重视本部门业务工作, 忽视相关安全工作的现象, “一岗双责”理念还未普遍形成。在法治意识方面, 部分安全工作者对有关学校安全风险防控的法律规定掌握不全面, 存在认知和理解误区。例如, 对山西省各市 (县) 教育行政部门分管安全副局长、安全科 (股) 长等的一项测评显示, 超过30%的人对校外培训机构监管、学校安全管理和学校建设选址等问题缺乏正确的判断。

  第二, 在学校层面, 多数安全工作者防范意识弱, 对潜在的建筑物风险、设施设备风险和水域风险等缺乏应有的警觉。特别是对动态性的学校安全隐患, 如上学、放学时段校门口交通堵塞, 寄宿制学校学生接送管理粗放, 安保人员专业水平低等问题反应不敏感。多数班主任、科任教师在识别、防范学生活动风险及其他人为危险因素方面存在一定困难。在教育教学工作中, 结合学科特点有针对性地开展安全教育的主动性不足。

  第三, 在多元主体参与的学校安全综合治理层面, 一些职能部门存在安全工作者履职尽责不到位的问题。这主要体现为部分区域校园周边环境综合治理未实现常态化, 一些职能部门对学校安全的预警公告、信息发布、风险清单制订、分析评估、安全检查与动态监测等工作存在规范性不足等现象。

  (二) 风险防控政策制定有瑕疵

  学校安全风险防控是一项涉及面广、参与主体多、执行成本高的综合性工程, 需逐级指导、层层落实。一般而言, 因区域之间、城乡之间社情和校情不同, 学校安全风险防控政策应相互匹配, 并体现一定的差异性和较强的针对性。在现行“以县为主”的基础教育管理体制下, 县域在政策体系形成中的主体作用尤为重要。目前, 从纵向层级到横向内容体系方面, 各地基本形成了较为完整的学校安全风险防控政策体系, 但仍存在一定的问题。

  其一, 在县 (区) 层面, 多数县级教育行政部门能够依据上级政策规定, 结合区域实际, 制定学校安全管理日志制度、学校安全管理制度和各类应急处置预案等。在学校安全风险防控制度建设中, 一个比较普遍的现象是, 一些县域通?;崮7缕渌虻恼呶谋? 由此产生与本区域实际需求不完全匹配, 政策针对性弱、适应水平低等问题, 无法发挥应有的政策效应。

  其二, 在学校层面, 无论是常规管理, 还是在应急管理方面, 多是被动地依据上级部门下发的相关文件进行学校安全制度再制定, 制度的创新力度严重不足。如应急预案编写方面, 学校之间相互模仿、抄袭现象严重, 针对性不足、操作性弱。这在一定程度上弱化了学校层面安全风险防控政策应有的预防、指导和保障作用。

  (三) 风险防控政策执行有偏差

  第一, 政策替代性执行

  受社会环境、文化传统、资源配置等多方面因素影响, 在学校安全风险防控政策运行过程中, 常?;岢鱿种葱姓呶淳咧贫ㄕ呱桃楹妥夹? 自行替换原政策内容并加以推行的现象, 这在山西省“黑车”治理中体现得较为明显?!渡轿魇∪嗣裾旃赜诩忧恐行⊙в锥鞍踩缦辗揽靥逑到ㄉ璧氖凳┮饧?(以下简称《实施意见》) 规定:“交通运输部门要落实《山西省实施〈校车安全管理条例〉办法》, 加强对道路运输企业的监管, 综合考虑学生出行需求……会同公安等部门严厉打击‘黑车’。”[4]依据政策规定, 市县交通运输部门应持续加强交通管理, 严厉打击“黑车”。但现实情况是, 因财政困难, 寄宿制学校校车配置数量难以满足学生就学需求。为便于子女就学, 家长被迫选择租车、拼车, 地方教育行政部门和交警部门将“打击‘黑车’”的要求, 变通为对“黑车”进行严格监管。如某县教科局要求各学校统计汇总“黑车”信息, 转送交警部门严格审查, 以不超员为底线要求, 允许车辆接送, 并通过下发家长接送告知书, 划清校方和教育局责任。这种无奈的、合情但不尽合理的政策替代性执行, 虽暂时满足了学生上学和放学的需求、化解了供需矛盾, 但因政策行为与政策目标相偏离, 并未实现“黑车”治理的政策宗旨, 导致政策目标达成度低并埋下潜在的安全隐患。

  第二, 政策选择式执行

  在学校安全风险防控工作中, 政策选择式执行现象较为普遍。例如, 在山西省, 就《实施意见》运行状况而言, 这一政策文本虽然从事故应对机制、事故责任追究和处理制度、事故风险分?;坪桶踩鹿手С痔逑档确矫孀攀? 向各级职能部门和中小学校提出完善学校安全事故处理和风险化解机制的工作要求, 但在政策运行过程中, 基于主客观等多方面因素考虑, 部分责任主体常常选择较为显性的、可视化的、便于绩效考核的政策行为。如仅止于编写一般性的工作方案、制订常规化的制度文本等, 作为对上级政策要求的回应。对于诸如加强事故案例指导、增强师生和家长保险意识、探索设立学校安全事故人民调解委员会等有一定执行难度, 以及不易于评价、政策效果不易及时显现的政策要求却重视不够或回应不积极。这种自行决定执行或不执行政策内容的现象, 进一步弱化了政策效应, 降低了学校安全风险防控政策的执行效力。

  (四) 风险防控联动不力

  风险防控联动不力首先表现为“有组织的不负责任”。即在学校安全风险防控的各个环节, 当涉及部门在两个以上时, 相互之间常?;岢氏衷鹑尾幻?、协调不力, 各职能部门相互推诿等现象。以多部门联动的联席会议制度为例, 学校安全问题涉及教育、公安、交通、卫生等许多部门, 需各部门通力协作、密切配合, 各级政法委牵头的联席会议制度由此确立。联席会议制度设计的宗旨是建立多部门参与的联动协作机制, 以整体提高学校安全风险防控水平。但在这一制度运行中, 往往存在防控策略受限、约束机制不足等系列连带问题。各部门在共同承担与化解风险时频繁出现“有组织的不负责任”现象, 并进一步导致学校安全风险防控成效不佳, 学校安全工作运行受阻。

  其次, 就少数职能部门参与学校安全风险防控而言, 在学校安全事件的风险分担、减缓与化解过程中, 对事件性质认识不到位, 进而出现推诿卸责现象, 阻滞对学校安全事件的合理处置。以校闹事件处置为例, 一般而言, 当学校发生校闹行为时, 多数公安机关等职能部门能够积极配合, 组织警力赶赴现场, 通过疏导、劝阻等方式, 及时控制“校闹”局面。然而, 也有少数职能部门人员, 未能在有效时间内, 对安全事件进行合理处置, 危险控制作用未得到有效发挥。如某校2016年发生一起学生与社会团伙间暴力伤害事件。事件发生时, 家长将校领导困于医院强行索要全部医疗费用, 派出所干警现场处置时, 草率地将这一事件视作经济纠纷案件, 提议由学校与家长双方自行协商解决。这一做法产生的连带效应是, 在诸如此类的学校安全事件中, 涉事学生家长等社会群体采用冲击学校、干扰教学、制造舆论等途径对学校施压, 索取不合理的经济赔偿, 政府部门则通过安抚赔偿或推卸责任等方式息事宁人。这不仅易使学校陷入尴尬境地, 也不利于引导社会群体理性维权。

  二、学校安全风险防控问题成因分析

  (一) 对学校安全的重要性认识不到位, 存在认知偏差

  安全工作者是学校安全风险防控的主体, 其对学校安全重要性的认识, 直接影响着学校安全风险防控的进程与实效。学校安全风险防控问题发生的根本原因是各级各类学校安全工作者对学校安全的重要性认识不到位。在政府职能部门层面, 安全工作者对当代社会学校风险的不确定性和复杂性理解、认识较肤浅, 缺乏应有的警觉心理。在学校层面, 普遍存在学生在校期间不发生安全事故即为“安全”, 发生事故即需担责的认知偏差。比较典型的做法是, 一些学校领导在办学过程中偏向于采取缩减学生户外活动时间、取消体育课或综合实践课等做法, 让学生在教室中“安全成长”, 致使学校培养目标难以落实, 学生的身心发展受到限制, 必要的安全素养难以形成。

  (二) 顶层设计不到位, 指导不力

  学校安全风险防控是一项涉及面广、事务繁杂的工作, 既包含学生管教、学校治安和维稳, 也涉及常规管理、应急处置和责任认定等工作, 需要省、市、县各级党委和政府自上而下强力推动、综合施治。然而, 在学校安全领域, 顶层设计不到位、指导不力, 却是比较普遍的现象, 并成为引发学校安全风险防控诸多问题的重要原因。其一, 省级层面对学校安全相关工作规定不明、指导不力。如《意见》中提到的有关机构设立、人员编制、专项经费等基础保障, 在目前公布制定实施意见的省份中尚未有明确、具体的操作依循。其二, 在市、县层面, 尽管各地教育行政部门内部, 均设有专门的学校安全组织机构, 但这些学校安全组织机构的人员配置、管理职责等, 往往因地而异、随意性较大。由此产生的消极后果是, 许多区域对辖区内学校安全工作缺乏整体和长远规划, 常态化的工作机制难以建立。

  (三) 培养体系不完善, 安全工作者专业化程度低

  严格来讲, 学校安全是经过专业训练, 具备较高专业素养的人员来从事的专业工作。然而, “不专业的人做不专业的事”却是学校安全领域比较常见的现象。究其原因, 主要是职前培养和职后培训体系不完善。其一, 在职前培养中, 高等院校均未设立专门的学校安全专业, 未开设学校安全相关课程。尤其是在高等师范院校, 学校安全专业领域的教师教育尚处于空白地带。其二, 在职后培训中, 培训内容和方式单一、课时不足、覆盖面小。多数培训以理论化、知识化、碎片化内容为主, 忽视实践能力的培养, 培训过程中师生互动不足, 学员参与度低。培训课时较少、频次较低。培训对象多为学校主要领导, 针对食堂员工、门卫和生活教师等一线安全业务人员的培训较少。由此导致一些学校安全管理人员对学校安全相关政策法规和基本理论知识理解不深刻, 对安全事件发生后的应急处置和善后处理办法掌握不到位, 学校安全工作常常停留于表面化、形式化和被动应付状态。

  三、学校安全风险防控的改进对策

  (一) 坚持以生为本, 牢固树立正确的安全观

  第一, 确立以生为本的安全观。学生发展是学校一切工作的出发点和归宿。学生安全是学校安全工作的核心。以生为本的安全观要求确立珍爱生命、规避危险的理念, 坚持基于学生当下 (在校就学期间) 人身和财产安全、服务学生成长过程、着眼学生终身安全健康相结合, 形成学校安全风险防控意识。[5]体现在学校安全风险防控工作中, 要做到安全管理与安全教育相融合、学校教育教学秩序维护与学生能动发展相结合。在努力消除隐患、规避危险的同时, 依据学生身心发展状况, 有针对性地开展学校安全管理与教育。特别是注重学生安全养成, 着力将外显的防范规则内化为学生的安全理念和行为, 助推学生终身安全素养的形成。

  第二, 确立积极的安全观?;陌踩厶刂冈谘0踩缦辗揽刂? 正视学校安全的特殊性和复杂性, 以尊重个体生命为前提, 遵循学校教育教学规律和学生身心发展规律, 准确把握学校安全风险事件形成的原因和发展机理, 理性对待安全事件?;陌踩矍康? 要摒弃“不出事就是安全”“发生安全事件就须追责”等非此即彼的二元思维模式。既要坚持“底线思维”, 认真做好学校安全风险防控工作, 也要正确对待各类学校安全事件, 做到理性处置、合理问责。

  第三, 确立系统的安全观。在现时代, 数量庞大的学校与社会系统中各级政府、各类社会组织、各社会群体和社会公众等有着非常密切的联系, 在社会运行中发挥着重要的促进与弥合功能。诱发学校安全事件的因素相互交织、错综复杂。现代风险所具有的整体性、全球性和平等性等特征, 在学校安全风险中也会呈现。学校安全风险, 已不仅仅体现为由单一因素触发的局部性、偶发性事件, 而受社会转型、全球化浪潮等多重因素影响, 呈现为多样性、复杂性、社会性和敏感性等复合性特点。确立系统的安全观, 即应当转变传统的学校安全观, 准确把握当今时代社会的风险特征, 整体研判、综合分析, 从多层面、多领域和多角度, 厘清诱发学校安全风险发生的因素、识别学校安全风险事件, 预测可能产生的危险损害和社会影响, 进而形成学校安全风险防控共识。

  (二) 加强顶层设计, 完善学校安全风险防控配套政策

  第一, 各级政府, 尤其是省级政府应围绕学校安全风险预防、学校安全风险管控、学校安全事故处理和风险化解等议题, 就学校安全风险防控各类资源配置、工作规范和考评奖惩等, 作出规范性要求。例如:出台学校安全各类人员编制核定、培训、考核和任用制度, 解决学校安全风险防控队伍数量不足、专业化水平不高的问题;研制学校安全标准化管理细则, 细化各级各类学校安全风险防控岗位职责, 建立规范性较强的学校安全风险防控工作常规, 保障安全工作有序运转;拟定学校安全事件处理条例, 建立健全学校安全责任追究和奖励制度等, 维护相关利益群体的合法权益, 提高学校安全工作者的工作积极性。

  第二, 在既有的“物防”“技防”基础上, 通过研发学校安全管理系统、学校安全测评系统等学校安全管理平台, 提高学校安全信息化水平, 保障学校安全风险防控工作高效益高质量开展。

  第三, 针对当前学校安全风险防控政策制定中普遍存在的模仿复制多、政策创新力度不足等问题, 各级政府, 尤其是作为基础教育责任主体的县级政府应摒弃“照搬”思维, 在开展学校安全工作时, 深入剖析学校安全风险防控共性与个性问题, 结合区域实际, 学习借鉴其他地域典型经验做法, 充分挖掘利用各种政策资源, 积极进行政策创新①。

  (三) 明确权责分配、加强政策沟通, 矫正政策执行偏差

  第一, 明确权责分配。明确的权责分配意味着清晰的执行边界, 是全面贯彻政策精神、实现政策目标的基础。在进行权责分配时, 应基于政策问题, 立足政策需求, 统筹考量职能部门在学校安全风险防控工作中的角色定位和实际工作的复杂程度, 对职能部门和有关岗位进行合理授权, 确保职能部门及有关人员所承担的责任与职权相适应。如在权责清单拟定和审议阶段, 可根据政策目标、部门职能和工作开展要求等, 充分吸收相关领域专家、政策执行者、目标群体等多方意见和建议, 综合考量并细化分解每项工作任务的主要执行者、重要辅助者等, 明确权责范围, 实现权责合理配置。在政策执行阶段, 可依据政策环境变化等因素, 及时调整权责清单内容, 实现权责动态管理。

  第二, 加强政策沟通。良好的政策沟通, 是帮助政策执行者和目标群体理解、把握政策精神, 调适政策行为的关键环节, 对于消弭政策执行偏差, 保障政策有效执行至关重要。在大数据时代, 可依托制度化、规范化的大数据平台, 以“量化”思维提高政策互动质量, 以“即时”机制促进政策响应。例如:可通过设立政策执行联络平台, 打通多元参与主体对话渠道;构筑政策运行数据网络, 常态化开展政策执行跟踪监测等。

  第三, 着力加强政策执行监督机制建设, 以内部监督、外部监督和第三方监督共同推动政策落实, 通过监、执分离, 优化执行环境, 切实增强政策执行效力。

  (四) 注重部门联动, 完善协作体系

  第一, 加强横向职能部门协作

  横向职能部门包括教育、公安、卫生、建设、交通等多个行政机构。建立横向职能部门之间充分的协作关系, 既有助于化解“有组织的不负责任”现象, 又能够加快推动学校安全风险防控整体进程。一是强化政法委引领作用的发挥, 在划定部门职责、规范工作流程的基础上, 增进与各职能部门的联系与沟通, 加强对来自学校、不同职能部门, 以及其他社会组织和社会公众等各种相关信息的收集与梳理, 为科学决策提供依据。二是完善联席会议制度, 在机构和人员构成、组织形式、议事内容和程序性要求等方面进行探索与改进, 为多元主体联动协作提供行为准则。三是建立配套的考核评估机制, 作为多部门联动机制运行的动力, 将形成性与终结性、定性与定量、职能部门自评与互评相结合, 充分发挥评价的反馈激励功能。

  第二, 优化纵向职能部门衔接

  纵向职能部门包括存在隶属关系的省、市、县、乡镇等各级政府及其所属职能部门。良好的纵向职能部门衔接机制, 有助于准确把握学校安全风险防控基本精神, 提高多部门参与的学校安全风险防控工作效率。纵向职能部门衔接优化工作, 涉及机构设置、人员配置和建章立制等方面。其中, 机构设置是最为基础和首要的选择??稍诮逃姓棵拍谔剿魃枇⒂山逃姓棵庞胗惫芾聿棵潘毓芾淼难0踩缦辗揽爻I杌? 形成层级内统一指挥与层级间对口监管相结合的联动模式。由此确保在学校安全风险防控的各个环节, 能够实现纵向职能部门之间的有机衔接, 及时应对和化解风险。

  此外, 还应充分发挥社区协作功能, 辅助学校安全风险防控工作开展。例如, 在政府应急管理部门统筹协调、学校安全风险防控常设机构指导与安排下, 借助社区成员间特殊的社会交互作用, 建立以各类志愿者队伍为主的社区自助组织, 在协作互助过程中提升辖区内学校安全风险防控的能力。

  当然, 在当今时代, 学校安全风险防控问题不仅仅止于前述几个方面。例如, 社会领域广大利益相关者在学校安全风险防控中的缺席, 以及因对“校闹”处置乏力所引发的“剧场效应”等, 均显示多元主体参与的治理体系还比较薄弱。又如, 受各类学校安全人员专业化程度较低、学校安全专项经费供给不足等因素影响, 学校安全风险防控政策难落实, 等等。由此提示, 学校安全风险防控问题繁多、原因各异, 需要在采取上述对策解决主要问题的同时, 多点发力、综合施治。

  参考文献
  [1] 李克强主持召开国务院常务会议切实把校园建设成最阳光最安全的地方[N].中国教育报, 2017-04-13 (01) .
  [2] 张晨.国务院办公厅发布意见加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设[N].中国教育报, 2017-04-29 (01) .
  [3] 提高防控能力着力防范化解重大风险保持经济持续健康发展社会大局稳定[N].中国教育报, 2019-01-22 (01) .
  [4] 山西省人民政府办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的实施意见[EB/OL]. (2018-01-26) [2019-5-22].
  [5]董新良, 关志康, 宋佳.中学生安全素养测评指标体系的构建与运用[J].中国教育学刊, 2018 (11) :19-24+83.

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